1  问题的来由

    2014年初，一项“打破蔗区界限，允许甘蔗跨蔗区自由流动”的意见，引起自治区有关部门的关注。今年9月，某主产糖市的领导又提出要放开甘蔗价格的意见。

    近期，从媒体获悉，到下个榨季（2015/2016年），广东、海南和云南均不再将甘蔗收购价列入省级定价目录，实行制糖企业与蔗农协商定价。

     “打破蔗区区划，蔗价随行就市，实行甘蔗跨蔗区自由买卖”，据说是“真正体现了市场化定价原则，是历史的进步而非历史的倒退”，这种所谓的“按市场经济规律办事”的新举措，果真能保证广大蔗农和制糖企业的切身利益、促进广西糖业健康发展吗？

    取消政府统一定价，会出现谁的蔗价高，甘蔗就卖给谁，原来订单农业的契约机制将成一纸空文，这意味着蔗区区划管理将不复存在。蔗价放开，实质上就是蔗区放开。

    出现上述的新情况，引起了广大蔗农和绝大多数制糖企业的严重担忧。他们强烈要求应进一步加强蔗区管理，维护来之不易的正常砍、运、榨生产秩序。完善和改进蔗价和糖价的联动机制，确保蔗农和制糖企业的合法权益。

    两种截然对立的观点，孰是孰非，很有必要作一个分析研判。

    2  为什么要实行严格的蔗区区划管理和甘蔗统一定价

    几十年来，广西糖料甘蔗实行严格的区划管理，工业反哺农业，蔗价由省级政府统一定价，促使榨季生产有序进行，保证了蔗农的收入和制糖企业的效益，这是广西糖业几十年来得以高速发展的根本保证，因为制糖行业具有与其他行业不同的特点。

    2.1  甘蔗是农产品中生物收获量最大、不宜长途运输和储存的鲜活农产品，容易变质酸败，要在收获后24小时内尽快入榨制糖，以保证品质新鲜、糖分不被转化流失。这一行业的特性决定了甘蔗必须就近尽快进厂加工，也就是说甘蔗要在糖厂周边区域种植，这和粮食、棉花、油料等作物的加工完全不同，自然规律和行业特点形成了糖厂周边甘蔗种植区域—蔗区。跨蔗区长途运输将会给蔗农和制糖生产带来极大的损失。

    2.2  蔗区划分是广大蔗农和糖厂多年合作的成果。每年制糖企业都要投入大量资金用于蔗区道路、桥梁的建设和维护，调运良种、发放肥料、贴息贷款，购买地膜和农药，支持发展甘蔗生产，是工业反哺农业做得最好的产业。蔗区的确定是订单农业的基础，如果放开蔗区，实行甘蔗自由买卖，还有哪个制糖企业会继续投入资金支持今后走向不明甘蔗的生产。

    2.3  只有加强蔗区管理，才能保证榨季制糖砍、运、榨的正常生产秩序。广西开榨期间每天有一百间糖厂开机生产，有100万农民同时砍蔗，4万辆运输车辆运蔗，只要有一个糖厂蔗区发生跨蔗区抢购甘蔗就会涉及周边几个甚至十几个糖厂的生产受到影响，蔗农和糖厂的利益将会遭受重大损害。

    2.4  广西甘蔗价格一直由政府制定，每年物价部门作了大量的调研工作，制定出较为符合市场实际的甘蔗首付指导价，蔗价与糖价有联动，实行二次结算，实践证明是卓有成效的，国家发改委亦在全国推广了广西糖蔗联动机制的做法。如放开蔗价，任由蔗贩子哄抬压价，坑农伤农，过去（上世纪九十年代中期）我们有过惨痛的经历。

    由于有政府的保护价，即使受到霜冻和水灾，甘蔗变质损坏，所属糖厂都必须按规定照价付款，农民是吃了定心丸的。甘蔗收入尽管比不上一些经济作物高，单位面积收益低一些，但基本收入是有保障的。

    2.5  广东湛江地区在上世纪九十年代实行“三放开”（蔗区、蔗价和经营），糖业遭受重创，后管理体制几经反复变化，来回折腾，现糖业已完全萎缩，海南的情况亦类似。当年广西受其影响，蔗价也放开了两年，引发全区（省）甘蔗大战，蔗价成倍上涨，糖厂制糖成本剧增，全行业亏损，拖欠蔗款最多达100亿元，蔗农饱受“白条”之苦，广大蔗农和制糖企业深受其害，教训是极为深刻的，至今记忆犹新。

    2.6  维护蔗区稳定、蔗价由政府统一制定，是当前推行“双高”基地建设的根本保证。蔗区任意打乱，甘蔗去向不明，还有哪个制糖企业敢参与当地的“双高”基地建设。而且，不仅是“双高”基地建设，就是多年来一直坚持工业反哺农业的蔗区投入也难以为继。对广大蔗农而言，今后种出的甘蔗交付给谁，起码的价格保证都不能确定，还有谁再去种甘蔗。

    2.7  蔗区放开、蔗价缺失，将使目前正在向中央要求尽快实施的食糖目标价格补贴政策的甘蔗目标价格失去依据，使我们期待已久的食糖目标价格管理措施死于胎腹之中。

    3   放开蔗价和蔗区区划管理是违反国家现有的法规

    2002年国家四部委（国家计委、经贸委、农业部、工商管理总局）发布了《糖料管理暂行办法》23号令，对糖料（甘蔗和甜菜）产区管理是“实行制糖企业为核心、按经济区域实行划区管理”，“糖料产区地级市人民政府负责辖区内各制糖企业糖料区的划定”，明确规定了“制糖企业不得扶持糖料生产者在政府划定的糖料种植区以外的地区种植糖料”。

    对糖料价格管理，也规定了“糖料收购价由省政府物价管理，实行政府定价或指导价”。令中对“糖料生产者将糖料售给其他非法糖料经营者、擅自跨蔗区运输交售糖料”和“制糖企业跨原料区收购糖料”、“不执行糖料收购价格政策”等违法行为要进行处罚，承担相应的法律责任。

    2010年，国家发改委、农业部、工信部、商务部、工商总局又联合发文《关于做好2010/2011年榨季糖料收购和食糖产销工作的通知》（发改经贸[2010]3142号）重申要执行23号令的相关规定。显然，提出放开蔗区区划和蔗价管理，是违反国家有关部门的规定。

    4   世界各产糖国对糖料价格和糖料产区区划的管理

    有人认为，当前这种“放开蔗价”、“打破蔗区区划管理”的观点，是符合国际潮流的发展趋势。而事实上，恰恰相反，世界上所有的产糖国家，尤其是市场经济高度发达的国家和地区，如美国、欧盟、日本等国，针对国际市场糖价剧烈波动性和严重投机性的现实，对食糖生产和销售都采取了严格的管理体制。不但对糖料（甘蔗或甜菜）价格实行严格控制，对糖料的种植面积和产量都实行配额制度，政府通过配额生产，进出口控制、税率调整和补贴等一系列政策进行有效干预，控制总量、稳定市场供需平衡，从而保证国内食糖市场的价格合理稳定。

    以发展中国家为例，世界第一产糖大国巴西1997年前，原料蔗收购价一直是由政府统一制定。以后采用甘蔗联盟CONSECANA价格体系定价，根据进厂甘蔗的含糖分和食糖与燃料乙醇的平均价格统一标准计算蔗价，不是由蔗农和制糖企业单独协商定价。

    第二产糖国印度由中央政府制定甘蔗价格，每年按种植成本公布FRP（最低保护价）甘蔗价格，各邦（省、州）报据中央政府甘蔗指导价，制定本邦的价格，但不能低于中央的价格。蔗区也是由政府规划划分的。

    第三大产糖国泰国（该国的食糖年产量近年来已超过我国）1984年制订新的《甘蔗食糖法令》，明确规定“甘蔗种植者实行生产许可证和配额制，糖厂不可收购未注册登记的蔗农甘蔗。配额内的原料蔗价格享受政府保护价和2次结算价。食糖实行生产许可证和配额制，配额外的不得在国内销售。该法有严厉的处罚规定，蔗农和糖厂违反规定的均处以罚款（有具体规定），严重的处以刑罚。该糖法一直沿用至今。泰国的甘蔗种植布局由政府统一区划，在糖厂周围大面积、连片、集中种植，便于机械化耕作、灌溉，大幅度降低了生产成本，为糖厂规模化、大型化和现代化提供坚实的原料基地。

    如果说上世纪九十年代那两年我们放开蔗价糖业遭受重创，纠正过来很快就渡过了难关，那是因为我们尚未加入WTO，国际低价糖进不来，没有外部压力。现在广西糖业面临前所未有的困难，国外低价糖倾泻国内市场，如果我们自己再瞎折腾，后果会是什么样的结果，是可想而知的。我们整天说要学习国外先进的经济管理经验，要和“国际接轨”，为什么在糖业管理方面却和世界所有国家的管理理念相背道而驰？

    广西和其它产糖省区不同，是我国最重要的产糖基地，糖业是广西支柱产业和优势产业，关系国家的食糖安全供给和2000万农民的切身利益。几十年来，广西糖业发展的成绩来之不易。我们呼吁政府要进一步维护蔗区的稳定，完善甘蔗定价机制，切实保护蔗农和制糖企业的利益，促进广西糖业的可持续发展。