新世纪以来，中国糖业发展先扬后抑，2007/08年制糖期食糖产量达到1484万吨高峰后，伴随着食糖生产规模震荡下行，各种利益交织纠缠，企业效益大起大落，糖农信心和收益难以保障，产业生态欠和谐问题日益显现。为贯彻落实党中央、国务院关于糖业优化升级的战略决策，促进糖业高质量发展，本文就“十四五”时期构建中国糖业和谐共赢美好新生态问题，从战略务实方面作粗浅探讨。

　　一、进退维谷，中国糖业的基本格局与趋势

　　——“东糖西移”遭遇阳台和飘窗，广西和云南成为国家食糖战略安全的主战场。新中国成立以来，中国糖业的发展史，就是一部蔗糖产业逐步从福建、广东向广西、云南的梯度转移史。1992年，广西食糖产量超越广东成为中国第一大食糖产区后，蔗糖产业自东向西进入快速转移期。“十二五”时期以来，广西、云南两省区食糖产量占全国的80%左右，占全国蔗糖产量的90%左右。由于产业转型升级的需要，东部地区的福建省已基本退出糖料蔗种植，广东省2020/21年制糖期食糖产量已下降至54.8万吨，并呈进一步下降趋势。 同时，贵州、重庆、四川、西藏四省（区、市）由于土地、气候等因素，基本不具备发展蔗糖产业的条件。因此，广西和云南已成为我国食糖安全战略的主战场，“东糖西移”已遭遇阳台和飘窗，移无可移、退无可退。

　　——“南糖北移”遭遇粮食安全战略阻击，内蒙古和新疆难堪国家食糖安全大任。由于土地资源优势，“十三五”以来，以内蒙古为代表的北方甜菜糖进入快速发展期，占全国食糖的比重快速提升，在业界形成“南糖北移”“新认识”。“十三五”时期，内蒙古累计产糖260.13万吨，比“十二五”时期累计增长243.22%，占北方甜菜糖的比重达到45.24%，比“十二五”时期提高9.09个百分点。在内蒙古甜菜糖快速发展的带动下，“十三五”时期北方甜菜糖累计产量575.06万吨，比“十二五”时期累计增长31.58%，占全国同期食糖总产量的11.94%，比“十二五”时期提高4.52个百分点（详见“2010/11—2020/21年制糖期全国食糖生产统计表”）。

　　由此，业界部分人士分析，南方蔗糖产区由于土地资源劣势，中国糖业的主战场将逐步向北方转移。但是，这种观点忽视了一个重要国情：我国是世界人口大国、人均土地资源小国，有限的土地资源主要用于保障国家粮食安全。北方旱地主要是玉米等粮食作物生产功能区，主要任务是保障国家粮食安全，不可能有太多土地用于生产糖料。虽然2020/21年榨季，北方甜菜糖产量153万吨，达历史最高纪录，占全国食糖总产量的14.34%。但从2021年开始，内蒙古等北方甜菜糖产区大幅调减糖料种植面积，支持玉米等粮食作物生产，预计2021/22年制糖期，北方甜菜糖产量将减产50万吨左右，在全国食糖总产量的比重下降到10%左右。因此，甜菜糖在全国食糖产量的占比15%可能是难以突破的天花板，“南糖北移”或将为成中国糖业梯度转移的伪命题。

　　数据来源：《中国糖业年报》

　　——“外进内退”，国家食糖安全屏障日益矮化弱化。“八五”时期以前，由于我国糖业对内计划生产、计划调配，对外仅从古巴等社会主义国家有少量进口，我国食糖消费自给率保持在90%以上，但供给偏紧。“九五”时期开始，随着改革开放的逐步推进，国外低成本食糖开始凭借价格优势抢占我国市场，食糖自给率逐步下降。特别是我国加入WTO后，国外食糖对国产糖的冲击更大，“十五”时期，食糖自给率跌破90%，“十二五”时期跌破85%，“十三五”时期跌破70%。据《中国糖业年报》数据，“十二五”时期，全国食糖累计产量5891万吨，消费量7020万吨，自给率83.92%，消费对外依存度16.08%；“十三五”时期，全国食糖累计产量下降到4816万吨，消费量增长到7570万吨，自给率63.62%，消费对外依存度暴增至36.38%，食糖安全面临严峻挑战。刚过去的2020/21年制糖期，全国食糖进口634万吨，约占同期全国食糖消费量的40%。

　　二、内忧外患，中国糖业的困境与忧虑

　　我国食糖产量居全球第3位，但缺乏国际竞争力，大而不强。推动糖业转型升级，提升国际竞争力，建设我国“大糖盛世”，需要解决“四忧四患”。

　　（一）内忧：需解决四个重大而长远的问题

　　一是解决产业生态不够和谐与协同的问题。全国糖业生态不够和谐与协同主要表现在三个方面。第一，南北发展不协同，国家糖业支持政策对北方甜菜糖覆盖不够。我国是食糖进口大国，消费对外依存度日益扩大，为了国家食糖安全，应该调动一切力量提高发展糖业的积极性。第二，东西发展不和谐，东部进口加工糖被视为中国糖业困境的“原罪”。有历史的原因，也有现实的原因。我国东部沿海地区进口原糖加工能力，已完全能够满足国内食糖消费的需求，造成西部耕地糖与东部进口加工糖两大利益主体的对立。近年来，国内食糖消费量的三分之一靠进口，西部耕地糖是中国食糖消费需求的保障主体，东部进口加工糖是满足消费需求的有益补充，二者缺一不可，应该加强东西合作。第三，期现合作不够紧密，期货套期保值的作用未体现。主要表现为期货交割价格经常背离现货市场，市场投机多于风险套保等。

　　二是解决土地资源禀赋不支撑问题。我国糖业与巴西、澳大利亚、泰国等食糖出口大国相比，生产成本的差距主要在农业，或者说，主要是糖料收购价格高出对方两倍以上。而造成这一差距最直接、最根本的原因在于土地资源禀赋差。以广西为例，“少、山、浅、贫”是蔗田的基本特征。少，是指人均耕地面积和户均种植面积少，分别仅为1.3亩和15亩，而巴西和澳大利亚户均种植面积均接近1000亩。山，是指蔗田以山地、丘陵为主，土地坡度大、平整性差，保墒、保水性差。浅，是指土层浅，石头多。贫，是指土地贫瘠，多数蔗区属喀斯特地貌，土壤养分瘦弱不堪。

　　三是解决糖料蔗机械化收割难题。伴随着我国从富起来走向强起来，城镇化进程快速推进，人口红利逐步消失，劳动强度大、工作环境差的糖料蔗生产，特别是砍收环节，面临无人肯干、无人可用的困境，亟需加快糖料蔗生产全程机械化进程。但是，由于广西蔗田“少、山、浅、贫”的基本特征，造成甘蔗机收困难，种植宿根周期短等一系列问题。据广西农机中心统计，2020/21年制糖期，虽然全区糖料蔗生产机耕率达到98.96%，机种率达到62.95%，但机收率仅4.78%。在全区进厂入榨的4921万吨糖料蔗中，仅有235万吨机收蔗。影响糖料蔗机收推广的主要因素有“五个不”：第一，蔗田不宜机。蔗田坡度大、平整度小，田块面积小、石头多，不适宜机械收割。第二，农艺不宜机。农业机械化的前提是农艺标准化，但广大蔗农习惯于行距90厘米左右的密植。第三，企农不共利。糖厂和蔗农利益分割，对扣杂问题分歧大。第四，供需不积极。甘蔗供方蔗农，因机收损失率和破蔸率过高，对机收不积极；甘蔗需方糖厂，因机收甘蔗含泥沙、石头和蔗叶等杂物太多，影响出糖率和设备运行安全，对机收也不积极。第五，天气不给力。据常年平均统计，广西榨季生产期间，有三分之一的天气是雨天，仅此一个原因，导致有一半的时间，甘蔗收割机无法下田作业。

　　在这五个因素中，影响机收最主要的因素是蔗田和农艺不宜机。同时，由于土地条件差，国内甘蔗宿根周期普遍只有2—3年，而国外甘蔗种植的宿根周期普遍在5—6年。宿根周期短，也是推高生产成本的重要原因。

　　四是解决政策支撑依然不够给力的问题。中国糖业的首要问题是稳产保供，要实现稳产保供目标，首先要解决糖农的种植意愿问题。糖业是世界各国高度保护发展的产业，多数国家立法保护糖业发展，并实施高关税保护政策。全球平均关税税率97%；日本的甘蔗收购价格高达千元以上，80%左右的蔗款由政府支付；美国的糖料种植实施申报备案制，按计划生产；泰国实施甘蔗收购政府定价；印度实施出口补贴政策等等……这些国家的政策，都重点着眼于一个目标：保障糖料种植者的收益。也正是由于糖料种植的比较效益差，广西的糖料种植面积，已由2012/13年制糖期的1584万亩，下降到了目前的1100余万亩，减少了480多万亩，下滑约30%。糖料生产规模大幅下滑，造成糖厂产能利用率和效益低下，以蔗渣和糖蜜为原料的下游循环经济产业原料严重不足，进而造成制糖工业反哺糖料种植的能力下降，继而引发新的种植面积下滑，恶性循环。

　　（二）外患：需要破解四大事关糖业生死的关键问题

　　一是世界食糖出口大国生产成本远低于我国。我国糖业生产成本高，主要是糖料成本和糖料运输成本远高于国际食糖生产大国，直接影响我国糖业国际竞争力。以广西为例，据英国农产品经济研究机构（LMC）对2014/15年制糖期巴西、澳大利亚、印度、南非、泰国和中国广西６个国家（地区）制糖生产成本的对比分析，广西糖料蔗收购价格24.44美分/磅，是巴、澳、印、南、泰5国平均价格（12美分/磅）的2.04倍，比最低的巴西（6.06美分/磅）高3.03倍；糖料蔗进厂运输成本为1.60美分/磅，是巴、澳、印、南、泰5国平均运输成本（1.36美分/磅）的1.18倍，是运输成本最低的泰国（0.83美分/磅）的1.93倍。唯一略有优势的是吨糖工厂加工成本4.64美分/磅，只相当于巴、澳、印、南、泰5国平均加工成本（5.01美分/磅）的92.6%〔详见“世界主要产糖国（地区）生产成本统计表”〕。

　　说明：数据来源于LMC，2014/15年制糖期。

　　“十三五”时期以来，广西糖料蔗生产成本进一步上升，与国外的差距进一步扩大。根据国内有关机构提供的近三个制糖期广西与巴西、澳大利亚、泰国3国糖料蔗收购价格数据显示，三个国家的糖料蔗到厂成本折合人民币均不超过200元/吨，而广西糖料蔗平均到厂成本（含运费）约530元/吨，成本差由2014/15年制糖期的2.04倍，扩大到2.65倍以上。按照8吨甘蔗生产1吨糖计算，广西吨糖生产成本仅原料蔗一项，就比对方高2600元以上，毫无国际竞争力可言。“十四五”时期，我国糖业必须通过规模化、机械化、水利化和良种良法种植，提高糖料蔗单产和糖分，降低生产成本。

　　二是我国食糖进口关税政策难以保护国产糖业发展。主要表现在两个方面。首先，我国食糖进口关税税率偏低。全球食糖平均关税税率97%，欧盟218%、日本346%、美国185%、印度150%，而我国配额内食糖进口关税税率15%、配额外食糖进口关税税率50%，严重偏低。在世贸规则面前，依靠提高关税税率来保护国内糖业的可能性基本不存在。这就要求我们必须采取强有力的非关税保护措施，来调控国内市场，促进供需平衡，为国内耕地糖争取提升竞争力的时间和空间。正是由于低关税政策，诱发投机商在沿海大量布局进口原料加工项目。据中国糖业协会统计数据，目前全国已建成的进口原糖加工能力已超过1200万吨/年。

　　其次，糖浆和糖预拌粉进口税目设置不利于国产糖业发展。依据国务院税则委目录，未将糖浆和糖预拌粉类产品纳入税号1701（甘蔗、甜菜为原料的糖品）进口管理，而是另列税号1702，对东盟国家零关税进口，导致投机商在边境地区将国外低价食糖溶水后，逃避国家关税进口牟利。以东盟国家糖水进口为例，2017年1.83万吨，2018年2.2万吨，2019年16.7万吨，2020年暴增至109万吨，同比增长553%。亟需修改食糖进口关税税目，将进口糖水和糖预拌粉纳入税号1701从糖管理。

　　三是第二三世界国家糖业加快发展。糖业是市场充分竞争的传统农产品加工业，其基本特征是占用土地资源多、市场风险大、梯度转移明显。近来年，在发展中、欠发达国家（地区）糖业快速发展的带动下，全球食糖产量持续增长，预计到2024年前后，世界食糖市场将再次进入供大于求周期。2019/20年制糖期，全球食糖产量1.66亿吨，2020/21年制糖期1.80亿吨，预计2021/22年制糖期1.86亿吨。其中增长较快的国家和地区主要有印度、埃及、伊朗、肯尼亚、巴基斯坦等国家（详见“2019/20—2021/22年制糖期全球食糖产量统计表”）。

　　数据来源：中国糖业年报（2020/21年制糖期）

　　四是美国逆全球化战略挑战中国食糖安全。由于中国从富起来走向强起来，“世界警察”美国担心全球霸权地位遭到挑战，开始对中国的发展实施全方位的“围追堵截”，对我国食糖战略安全构成严峻挑战。2021年，我国食糖自给率已下降至67%，如果不稳定并逐步提升国内食糖生产供给能力，当全球食糖供给进入偏紧周期或发生世界性灾难时，美国有可能对我国实施食糖贸易限制，影响我国食糖和食品安全，进而影响医药、化工等众多行业的发展。

　　本文为连载文章，未完待续……