我国是食糖生产大国、消费大国和进口大国，但是产业发展水平“大而不强”，与其它主产国相比仍处于较低水平。糖料品种老化、机械化进程滞后、制糖行业创新能力不足、企业杠杆率较高、闲置产能较多等瓶颈问题长期以来未得到有效解决，在全球食糖市场上严重缺乏竞争力。近年来，国家相继通过一些产业政策对食糖产业进行保护和调控，但对提振产业竞争力收效甚微。预计2017/18榨季国内食糖行业将再度亏损，产业发展面临的国内外形势愈发严峻。国内行业主体纷纷呼吁国家尽快出台扶持政策，如何利用政策引导提升产业竞争力值得认真探讨。

　　一、食糖产业政策的调整思路

　　所谓产业政策，是政府为了一个产业的健康发展，弥补市场缺陷、有效配置资源、熨平经济震荡、增强产业适应能力而设立的。近年来，国家有关食糖产业政策不断出台、政策工具箱储备日渐减少，如何营造一个公平健康的市场环境，真正有效发挥政策在产业发展中的促进作用，需要注意以下三个方面的问题。

　　1.产业政策应充分尊重市场规律

　　产业的形成、发展与消亡是由多种因素综合决定的。如自20世纪90年代以来，随着东部沿海地区劳动力、土地成本的不断上升，我国甘蔗种植开始由东部沿海向广西、云南等西南地区集中，广东地区的甘蔗种植不断萎缩。但时至今日，广东省的甘蔗种植并未彻底消亡，种植面积和食糖产量在主产区中位居第三，其原因是多方面的：一是与香蕉、菠萝、蔬菜等当地主要竞争作物相比，甘蔗种植投入较少，且在订单农业模式下农民种植的甘蔗不愁销售，收益相对稳定；二是甘蔗种植田间管理相对省心，不耽误农民从事兼业经营。与此同时，不可忽视的是糖料种植与下游的食糖生产相互依存、缺一不可，如果下游制糖企业经营不善、持续亏损、停止生产，那么由于糖料蔗用途的单一性，上游的甘蔗生产则很可能迅速消亡；反之，如果甘蔗种植面积过分萎缩，下游制糖企业“无米下炊”，也将失去其存在的基础。广东当地糖料种植和食糖生产在长期的历史演化中，已经形成了完整的产业链条和紧密的依存关系，在波动变化的食糖市场中得以存续下来。所以，虽然广东省食糖产业近年来发展不甚理想，但其是否应该继续保留，应交由市场来决定，遵从市场经济规律，如果其制糖成本居高不下，或者有更好的替代作物，自然会退出市场竞争；相反，如果其能够在市场上存续下来，政府不应通过差别性的产业政策迫其退出。

　　2.产业政策要兼顾公平与效率

　　近年来，随着1500万亩糖料蔗生产保护区的划定，我国食糖产业扶持政策逐步向广西、云南两省区倾斜，这主要是由于广西、云南是我国糖料的主产区，在全国食糖总量中的占比很高。有观点认为，保住了广西、云南的食糖产业就相当于保住了中国糖业。但我们认为，食糖产业政策的制定与实施要兼顾公平与效率。

　　一是政策的公平性问题。如果仅仅制定针对广西、云南的扶持政策，很可能使得其他主产区的糖农和相关主体利益受损，从而引发公众对政策公平性的争议。如假设国家出台针对广西、云南的甘蔗直接补贴政策，按每吨甘蔗补贴40元、出糖率12.5%计算，制糖成本将降低320元/吨，也即意味着除广西、云南之外的所有甘蔗产区制糖业竞争力大幅下降。受此影响，这些地区的种植结构和产业结构在短期内将面临转型的巨大压力，糖农、糖厂、产业工人等相关主体的切身利益将受到严重侵害，糖农返贫、糖厂破产、工人失业等一系列连锁反应将会在短期内爆发，对当地脱贫攻坚目标的如期实现和社会秩序的正常运转都将构成现实威胁。

　　二是政策的导向性问题。虽然广西、云南是我国食糖的最大产区，相关配套设施完善，但是受自然条件等因素的制约，其产业竞争力在我国并不是最强的，其吨糖成本远高于以内蒙古为代表的北方甜菜糖厂。因此，如果只是出台针对广西、云南的扶持政策，则容易引起社会对国家政策“扶弱不扶强”、“管大不管小”的误读，从而一方面加剧传统的“等靠要”思想，另一方面打击行业自主创新和探索，长远来看不利于行业的健康发展和竞争力的培育提升。

　　3.产业政策要有动态调整机制

　　当前，产业政策的制定与倾斜是基于规模优势的判断，但从动态发展的角度来看，广西、云南两省区的食糖产量在我国的占比有下降的可能。近年来，以内蒙古为代表的北方甜菜产区不断探索现代农业的生产管理方式，在机械化推广和田间管理方面取得了显著成果，甜菜单产、含糖率、制糖成本等技术指标明显优于甘蔗，甜菜糖产量也不断增加，在我国食糖产业中的占比不断提升，且有继续增加的趋势。此外，广东、海南等传统蔗区也不断探索，积累了许多好的经验和做法，相比广西、云南具有一定的非对称优势。2008/09榨季——2017/18榨季，我国甜菜糖的占比由7.3%上升至11.2%，广西、云南两省区的食糖占比由79.4%下降到78.6%。相应地，产业政策也应建立动态调整机制，保持一定的政策弹性，灵活应对产业发展和市场环境的变化。

　　二、食糖产业政策调整的对策建议

　　当前，我国农业供给侧结构性改革正在深入推进，农业生产品质较低、成本难降、库存较高、产能过剩等问题在食糖产业表现得尤为突出。因此，为了产业可持续的健康发展，需要进一步加大改革力度，理顺当前产业发展中的问题，明确市场化的改革思路，完善相应的产业政策。

　　1.审慎出台产业扶持政策，营造公平竞争的国内环境

　　我国食糖产业发展面临“内忧外患”，国内糖料种植成本刚性上升，国内外食糖价差巨大，国内产业竞争力孱弱。但是作为重要的农产品，食糖产业涉及国家安全和糖农收入，不能放任不管，需要国家出台相应的产业扶持政策。一方面，应通过调控食糖进口、打击非法走私等，合理控制食糖进口规模和节奏，在发挥国际市场调节作用的同时，防范国际市场对国内市场造成冲击；另一方面，要兼顾国内不同产区、不同品种，营造公平竞争环境，国家政策不应以简单地以通过增加财政投入降低某一特定产区的制糖成本为导向，而是要在考虑产区、品种公平的同时，向有竞争优势的地区和品种适度倾斜，以引导国内行业主体重视基础竞争力的提升，培育市场竞争意识，减少对国家政策和财政资金的依赖和预期。

　　2.改善糖料种植的基础条件，着力降低生产成本

　　一是提升糖料种植机械化水平。进一步放宽专业机械的农业补贴范围，提高农用机械的购机补贴额度，同时利用国家相关农业行业科技项目，通过建立稳定长效的投入机制，加快研发适用于坡地生产的小型甘蔗机械。同时，要改进传统种植习惯，使之更适应现代化的农机作业标准，促进农艺与农机融合发展。

　　二是推进糖料种植规模化水平。鼓励种植大户、家庭农场和农民专业合作社等新型农业经营主体开展规模连片种植，对规模种植给予项目倾斜。加快土地整治工作，将小块分散的土地集中起来连片生产，实现规模经营。切实落实奖补政策，有条件的地区加快推进“小块并大块”的土地整治工作。

　　三是加大良种研发推广力度。进一步加大资金支持力度，加强良种繁育体系建设；深入推进农业科技成果权益改革试点，尤其是糖料种业科研成果权益分配改革试点的建设，提升科研人员研发积极性；发展市场化的新型科技研发机构，推动科技成果产业化，促进产业与技术紧密结合；开展技术培训服务，促进新品种推广应用。

　　四是积极推动行业合并重组。淘汰一批加工能力小、技术装备落后、管理水平较差的制糖厂，推动合并重组，形成规模效应；支持糖厂引进先进装备、改进制糖工艺、提高管理水平、做好副产品的综合利用，降低制糖成本。

　　3.稳定国内食糖市场秩序

　　一是规范产区管理。政府、行业组织应根据区域内压榨能力划分相对固定的产区，按照“谁投资、谁受益”的原则，保障糖厂对产区内原料的收购权，防范原料外流，维护正常的市场秩序。

　　二是加强信息发布和市场管理。加强对期、现货食糖市场的有效监管和惩处力度，切实防范过度投机炒作，积极配合国家宏观调控，充分发挥白糖期货市场服务糖业实体经济发展的功能。

　　三是推进糖料收购价改革。逐步建立以糖份为主要标准的糖料定价体系，实行优质优价；建立由物价、市场监管、工信、农业等部门共同参与的糖份测度监管体系，确保糖分测度科学有效。